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Eliminar los subsidios a los combustibles fósiles puede desencadenar disturbios. Mantenerlos destruirá el ambiente
(CNN) -- Cuando las protestas se extendieron por Kazajstán, a principios de este mes, estaban impulsadas por la frustración con la élite gobernante y la desigualdad arraigada. Pero los disturbios fueron provocados por un catalizador específico: el fin de un subsidio gubernamental.
El coste del gas licuado de petróleo –que la mayoría de los habitantes de la parte occidental del país utilizan para abastecer sus vehículos– se duplicó de la noche a la mañana después de que el Gobierno levantara los límites de los precios. Los disturbios que siguieron, en los que miles de manifestantes salieron a la calle, desembocaron en una intervención militar dirigida por Rusia, la dimisión del Gobierno y la muerte de más de 200 personas.
El episodio recuerda los retos a los que se enfrentan los Gobiernos que quieren acabar con los subsidios de larga duración a los combustibles, ya sea para reformar los mercados y ahorrar dinero, como fue el caso de Kazajstán, o para animar a la gente a cambiar a una energía más limpia. Hay consenso en que eliminar pronto estos subsidios es crucial para alcanzar los objetivos de emisiones cero netas y evitar los peores efectos de la crisis climática.
"La dirección general tiene que ser un rápido alejamiento de los subsidios", dijo Peter Wooders, director sénior de Energía en el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD, por sus siglas en inglés). "Esto no es algo de lo que queramos estar hablando en 10 años, e idealmente no es algo de lo que queramos estar hablando en cinco años".
Pero hacerlos retroceder es una tarea complicada que requiere una cuidadosa maniobra. El aumento de los costes de la energía es una chispa frecuente para el conflicto político, especialmente cuando la confianza en los líderes del Gobierno ya es baja.
El reto se hace más difícil por el hecho de que los precios de la energía están subiendo mucho en todo el mundo, lo que aumenta la presión sobre los más desfavorecidos. Eliminar los subsidios para los consumidores en un momento así agravaría ese dolor y amplificaría el descontento.
La situación en Europa parece especialmente peligrosa en los próximos meses. Los precios del gas natural se dispararon, y la tensión con Rusia sobre Ucrania podría hacerlos subir aún más. En el Reino Unido, el gobierno de Boris Johnson se enfrenta a crecientes críticas por sus planes de elevar el límite de la factura energética de los hogares en abril.
Los tecnócratas del Gobierno "saben que tienen que deshacerse" de los subsidios, dijo Glada Lahn, experta en Política Energética del centro de estudios Chatham House, de Londres. "Pero políticamente es difícil".
Un final de los subsidios
El valor de los subsidios gubernamentales a los combustibles fósiles se redujo a US$ 375.000 millones en 2020, el más bajo de la última década, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Agencia Internacional de la Energía (AIE).
Sin embargo, ese descenso estuvo ligado principalmente a la caída de los precios de la energía, lo que significó que los Gobiernos no tuvieron que pagar tanto para suprimir los costes para los consumidores. En 2021, los subsidios volvieron a dispararse, según Wooders, del IISD.
Hay dos categorías principales de subsidios a los combustibles fósiles: los destinados a los consumidores, que reducen los costes de la energía por debajo de los precios de mercado para disminuir la carga para el público; y los destinados a los productores, que pueden ser más difíciles de seguir, ya que incluyen exenciones fiscales, garantías de préstamos y acceso a créditos de bajo coste. Alrededor de tres cuartas partes de los subsidios mundiales a los combustibles fósiles son para los consumidores.
En los países ricos en petróleo y gas, los subsidios a los consumidores suelen formar parte del contrato social. La riqueza del sector energético se canaliza hacia el Gobierno o las élites empresariales, por lo que los subsidios se consideran un mecanismo importante para redistribuir esos beneficios de forma más amplia.
Sin embargo, las investigaciones demuestran que estas políticas tienden a beneficiar de forma desproporcionada a los segmentos de población con mayores ingresos, ya que las personas ricas tienen más probabilidades de poseer automóviles que necesitan gas y de utilizar más electricidad.
También son un gran impedimento para reducir las emisiones, algo que debe ocurrir inmediatamente para luchar contra la crisis climática.
Los subsidios fomentan el consumo excesivo de las empresas y los hogares, y reducen la urgencia de limitar el despilfarro. Además, consumen grandes cantidades de los presupuestos públicos que podrían destinarse a proyectos sostenibles, como un transporte público más ecológico.
Un estudio del IISD, publicado el año pasado, concluyó que la supresión de los subsidios a los combustibles fósiles para los consumidores en 32 países reduciría las emisiones de gases de efecto invernadero en un promedio del 6,1% para 2030. En algunos países, las emisiones se reducirían en más de un 30%.
"La eliminación de los subsidios proporcionaría señales de precios más eficientes para los consumidores, y estimularía más la conservación de la energía y las medidas para mejorar la eficiencia energética", dijo la AIE en su hoja de ruta para lograr las emisiones cero netas.
Los investigadores del grupo afirmaron que los subsidios a los consumidores deben eliminarse para lograr las emisiones cero netas en 2050 y limitar el calentamiento global a 1,5 grados centígrados.
Hacerlo bien
El cambio es posible. Al menos 12 países tomaron medidas para reducir los subsidios a los combustibles fósiles entre mediados de 2020 y mediados de 2021, según el IISD.
Pero la eliminación de los subsidios puede ser motivo para el descontento, ya que afecta inmediatamente al bolsillo de los habitantes. También pueden surgir problemas cuando la gente no cree que su Gobierno vaya a invertir o redistribuir de forma justa el dinero que, de otro modo, destinaría a reducir los costes energéticos.
"Los recortes en los subsidios a los combustibles pueden ser sin duda un indicador adelantado de las protestas", dijo Hugo Brennan, analista de la consultora de riesgos Verisk Maplecroft.
En Kazajstán, las protestas comenzaron en la ciudad occidental de Zhanaozen por el aumento del precio del butano y el propano, que suelen utilizarse como alternativa más barata a la gasolina. Sin embargo, las manifestaciones no tardaron en explotar sentimientos más profundos.
"Lo que realmente ocurre es que la gente está enfadada por la desigualdad, la inflación y la falta de libertad política", dijo Melinda Haring, subdirectora del Centro de Eurasia del Consejo Atlántico. El Gobierno de Kazajstán optó por restablecer los límites de precios durante seis meses.
Y es solo un ejemplo. Después de que el Gobierno de Ecuador anunciara la eliminación de los subsidios a los combustibles, a finales de 2019, el país experimentó una ola de protestas que en ocasiones se volvieron violentas. El Gobierno finalmente dio marcha atrás. La India, Indonesia, Yemen y Jordania también se han visto sacudidos por disturbios relacionados con el retroceso de los subsidios a los combustibles en los últimos 15 años.
El Gobierno de Nigeria está intentando eliminar los subsidios a la gasolina para los consumidores este año. Aunque los subsidios hacen que los precios en los surtidores sean de los más bajos del mundo, el Banco Mundial ha informado que ayudan sobre todo a los miembros más ricos de la población y atraen a los contrabandistas. Sin embargo, las protestas a gran escala de hace una década y el fracaso de los intentos anteriores ponen de manifiesto lo tenso que será el proceso.
La preocupación por el precio del combustible también afecta a los países más ricos. En Francia, el movimiento de protesta de los gilet jaunes o chalecos amarillos arrancó después de que el gobierno del presidente Emmanuel Macron anunciara un nuevo impuesto ecológico sobre el combustible en 2018, generando una reacción entre la clase media y trabajadora del país que vive fuera de las grandes ciudades.
"Estas personas necesitaban tener poder adquisitivo para poner gasolina en su auto, así que por eso comenzó la protesta", dijo Samy Shalaby, uno de los primeros activistas de los chalecos amarillos, a CNN en 2019. "Pero después de eso la gente quería hacer algo más que desafiar un impuesto, querían cambiar la democracia... todo el modelo económico".
Para hacer retroceder con éxito los subsidios, los Gobiernos deben planificar con mucha antelación, dijo Wooders. El impacto en los hogares con menores ingresos puede mitigarse mediante pagos directos en efectivo para compensar los aumentos de precios, un enfoque que suele ser mucho más barato que mantener los subsidios a los combustibles a largo plazo. La comunicación sobre la medida también debe ser deliberada y clara, y los líderes deben considerar un enfoque gradual, añadió.
Pero con los costes de la energía ya disparados, la ira por la inflación latente y la fatiga pandémica, los líderes que quieran abordar el tema de los subsidios tendrán que ir con cuidado.
"Los disturbios en Kazajstán ya demuestran que la gente es cada vez más sensible a los precios de los productos petrolíferos, por lo que se corre el riesgo de que se produzcan más protestas de la 'Primavera Pandémica' relacionadas con la energía o con la gestión gubernamental del covid-19", dijo Louise Dickson, analista del Mercado Petrolero de Rystad Energy, en una nota a los clientes el lunes.
