(CNN) – Altos funcionarios del Gobierno de Biden han pasado el último año tratando silenciosamente de descifrar cómo desviar miles de millones de dólares en dinero ruso congelado a una Ucrania hambrienta de efectivo.
La propuesta a la que ha llegado Estados Unidos, descrita en detalle aquí por primera vez, se basa en una novedosa teoría jurídica para justificar la incautación y transferencia a Ucrania de los aproximadamente US$ 300.000 millones en activos del Banco Central ruso que han estado congelados en Occidente desde que Rusia invadió Ucrania en febrero de 2022.
“La Casa Blanca y el Gobierno de Estados Unidos creen que Rusia debería pagar por todo el daño y la destrucción que han causado en Ucrania”, dijo un funcionario estadounidense.
Pero la inusual maniobra requeriría la aceptación de los aliados de Estados Unidos en el Grupo de los 7 (G7) para tener un impacto real, añadieron los funcionarios. La gran mayoría de los activos del Banco Central de Rusia que fueron congelados por el G7 y la Unión Europea (UE) están en manos de la UE, y Estados Unidos solo posee alrededor de US$ 5.000 millones, dijeron funcionarios a CNN.
También requeriría que el Congreso aprobara un proyecto de ley presentado el año pasado, llamado Ley REPO, que otorga al presidente autoridad para seguir adelante con la confiscación de activos rusos en Estados Unidos.
Altos funcionarios de Biden han estado trabajando tanto con los aliados del G7 —que incluyen a Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, el Reino Unido y la UE— como con legisladores estadounidenses para perfeccionar la propuesta, que se basa en la idea de que a las naciones afectadas por las violaciones de Rusia se les permite bajo el derecho internacional para intentar obligar a Moscú a volver a cumplir utilizando la ley de contramedidas.
La cuestión ha adquirido un nuevo significado a medida que el Congreso continúa oponiéndose a la solicitud de la Casa Blanca de miles de millones en fondos suplementarios para ayudar a apoyar el esfuerzo bélico de Ucrania. Pero los funcionarios estadounidenses insisten en que la iniciativa no sustituye los US$ 61.000 millones que el Gobierno afirma que necesita para Ucrania.
Las discusiones se han intensificado antes del segundo aniversario de la guerra el 22 de febrero, dijeron a CNN varios funcionarios. La propuesta estadounidense fue discutida entre altos líderes en las reuniones del G7 en noviembre y diciembre, aseguró un funcionario estadounidense, y será revisada nuevamente en la próxima reunión del G7 a fines de febrero, cerca del aniversario.
Estados Unidos ha enfatizado a sus aliados que las incautaciones se realizarían por una “razón legal muy específica”, dijo uno de los funcionarios a CNN, y no una que sea tan amplia como para asustar a las instituciones financieras con activos en el extranjero, una preocupación clave de algunos aliados del G7, incluida Alemania, lo que ha generado algunas dudas sobre la propuesta de Estados Unidos, agregaron los funcionarios.
Estados Unidos también ha argumentado ante sus aliados que, dado que la invasión de Rusia ha alterado el orden internacional, tienen derecho a adoptar tales contramedidas incluso aunque no estén directamente en guerra con Rusia.
“Hemos pasado décadas invirtiendo en un orden internacional que implica paz y estabilidad, implica soberanía, implica respeto por la soberanía de nuestros vecinos”, dijo un alto funcionario del Gobierno. “Y todo eso no solo está siendo cuestionado sino atacado frontalmente por lo que Rusia está haciendo en su atroz agresión en Ucrania”.
“Un enfoque novedoso”
El caso legal es necesario, explicaron los funcionarios, no sólo para que Estados Unidos tenga una base legal sólida en caso de que Moscú impugne las incautaciones en un foro internacional o en un tribunal estadounidense, sino también para que EE.UU. pueda convencer a una masa crítica de aliados para unirse al esfuerzo.
Sin embargo, Estados Unidos ha dado un nuevo giro a la ley, argumentando que en lugar de devolver los activos incautados a Moscú si vuelve a cumplirlos, Occidente puede quedarse con el dinero como una especie de pago inicial de lo que Rusia le deberá a Ucrania para su inminente reconstrucción.
“Es temporal y reversible en la medida en que Rusia le deberá a Ucrania mucho más que eso por el increíble daño que ha infligido”, dijo el alto funcionario de Gobierno. “Y realmente, es obligación de Rusia compensar la diferencia en el tiempo”. Estados Unidos describiría estos activos como un “crédito” de lo que Rusia eventualmente deberá, añadió el funcionario.
Los líderes del G7 insinuaron esta estrategia en una declaración conjunta publicada en diciembre: “Reafirmamos que, de acuerdo con nuestros respectivos sistemas legales, los activos soberanos de Rusia en nuestras jurisdicciones permanecerán inmovilizados hasta que Rusia pague por el daño que causó a Ucrania”.
Sin embargo, aún no se ha emitido un juicio independiente sobre exactamente cuánto le deberá Rusia a Ucrania o si Moscú aceptará siquiera pagar, lo que podría exponer a Estados Unidos y sus aliados a un desafío legal.
“Nadie está en desacuerdo con que es casi seguro que Rusia le debe dinero a Ucrania”, dijo Scott R. Anderson, miembro principal del Programa de Derecho de Seguridad Nacional de la Facultad de Derecho de Columbia. “Pero no ha habido ningún tipo de determinación en ese sentido por parte de ningún tipo de organismo legal internacional”.
Anderson aseguró que la propuesta de Estados Unidos “está superando lo que se ha hecho antes”.
“¿Eso significa que es ilegal? No, no creo que necesariamente sea así”, añadió. “Pero sí creo que es un enfoque novedoso”.
Un alto funcionario del Gobierno dijo que incluso si Estados Unidos y sus aliados encontraran un camino para transferir los activos incautados a Ucrania, la iniciativa no es una alternativa al financiamiento suplementario que la administración solicitó al Congreso.
“Este es un proyecto realmente importante, pero también es un proyecto a largo plazo”, dijo el alto funcionario. “Y es un proyecto cuya escala es suficiente para marcar la diferencia y, al mismo tiempo, no es suficiente por sí solo. Por eso no puedo enfatizar lo suficiente que no es un sustituto del financiamiento suplementario que seguimos pidiendo al Congreso que apruebe de inmediato por el bien de la supervivencia de Ucrania. Necesitamos el suplemento y necesitamos REPO”.
Una ley interna para confiscar los activos de Rusia
Los demócratas y republicanos de la Cámara y el Senado están trabajando con la Casa Blanca para modificar y perfeccionar aspectos de la Ley REPO, que fue presentada en junio por un grupo bipartidista de legisladores entre los que se encontraba el senador republicano Jim Risch, miembro de alto rango del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, y el senador demócrata Sheldon Whitehouse.
El lenguaje del proyecto de ley es bastante amplio y dice que el presidente puede confiscar “cualquier activo soberano ruso sujeto a la jurisdicción de los Estados Unidos”, y que esta incautación “no estará sujeta a revisión judicial”, lo que significa que el propietario de los bienes confiscados no puede impugnar ante los tribunales después del hecho.
La ley, si se aprueba, probablemente sería impugnada por Rusia en un tribunal estadounidense de todos modos, afirmó Anderson.
“Creo que hay muchas posibilidades de que [Rusia] acabe impugnando esto legalmente”, afirmó. “Si lo hacen, ¿cómo lo abordarán los tribunales? Es simplemente una gran pregunta abierta”.
También hay un debate entre la Casa Blanca y los legisladores sobre si se debe agregar una enmienda a la Ley REPO que requeriría que el presidente certifique que seguirá adelante con la confiscación de los activos de Rusia dentro de EE.UU. solo si tiene el apoyo del G7, dijeron funcionarios a CNN.
Insertar esa disposición podría ayudar a proteger a la Casa Blanca contra la presión política de los legisladores que pueden exigir que el presidente Joe Biden se apodere unilateralmente de los activos de Rusia y los utilice para financiar el esfuerzo bélico de Ucrania en lugar del dinero de los contribuyentes estadounidenses. La disposición sería especialmente útil en un momento en el que los republicanos se preguntan cada vez más por qué Estados Unidos proporciona a Ucrania miles de millones de dólares al año en ayuda militar y humanitaria.
Sin embargo, tanto la Casa Blanca como los legisladores están cada vez más impacientes por que se promulgue la legislación. Mientras el Congreso todavía lucha sobre cómo evitar el cierre del Gobierno, no está claro cuándo se votará el proyecto de ley.
“Existe un amplio acuerdo bipartidista sobre la Ley REPO en el Senado y la Cámara”, dijo a CNN Risch, quien copatrocinó el proyecto de ley.
“El proyecto de ley, tal como está redactado, otorga al presidente autoridad para confiscar activos soberanos rusos congelados en Estados Unidos. A países como Rusia, que quieren socavar el sistema internacional, no les importa el Estado de derecho”, añadió Risch. “El Gobierno de Estados Unidos y nuestros aliados pueden y deben estar dispuestos a avisarles de que no se les permitirá actuar con impunidad. Después de un año de negociaciones y con un apoyo tan amplio, ya es hora de que el comité considere esta legislación”.